行政管理 考研(行政管理考研考哪些科目)

行政管理 考研，行政管理考研考哪些科目

摘要

近年来，城市管理领域出现的各种执法困境，比如选择性执法、功利性执法以及被动性执法等，从根源上讲都是因执法价值冲突所致。基于此，我们从控权与效率价值维度分析不同价值维度组合形态下的各种执法模式，并依据“强控权、高效率”分析框架，提出城市管理领域行政执法要摒弃技术效率与形式法治价值标准，要在推进城市管理立法、执法过程中构建多元主体商谈机制，进一步改革执法制度环境，推进财政分配制度与执法绩效考核改革，增强执法目标与党的执政理念、政府治理目标之间的有效契合，积极构建城市管理领域跨部门横向协同框架机制和执法自由裁量基准制度，强化执法监督责任制度落实。

引言

党的十九届四中全会提出“必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”“坚持有法必依、执法必严、违法必究，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。”推进城市管理行政执法体制改革，实施严格规范公正文明执法，是全面推进依法治国的重要内容。中共中央2015年颁布《关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和原住建部2017年颁布实施《城市管理执法办法》，对深化城市管理执法体制改革，推进城市管理执法法治化、科学化提出了明确方向。当前，各地改革实践正如火如荼开展，因此有必要就城市管理行政执法该如何解决公共秩序与公民个体正当需求、城市有效治理与执法生态环境复杂性、以及执法方式创新与执法行为合法性等开展理论研究，以不断夯实城市社会治理善治基础。

一、问题提出

随着我国城市化进程加速推进和城乡二元户籍制度松绑，农村户籍人口大量向城市聚集。据统计，2018年末，我国城镇常住人口达到8.3亿，城镇化率为59.58%，其中户籍人口城镇化率为43.37%，人户分离人口达到2.86亿人，其中流动人口2.41亿人。巨大的流动人口在促进城市经济快速发展的同时，也给城市社会治理带来新的矛盾和挑战。城市作为人口高度聚集的公共空间，不同阶层和社会群体的多元利益诉求正以多种形态在城市公共空间呈现和演绎。面对城市摊贩经济、市容环境卫生、交通秩序、违法建筑、食品安全等各领域公共治理难题，城市管理行政执法部门既要以维护社会公共利益为目标，构建社会治理法治秩序，又要对不同社会阶层利益需求及时做出有效回应，维护行政执法目标和城市弱势群体生存照顾之间的有效平衡，实现行政执法法治、有效、公平、正义的价值目标。

行政执法作为行政法学和公共行政学共同关注的重要领域，它既是现代公共行政的重要内容，又是行政法治实践化的有效形式，受到公共行政“效率”与行政法“控权”二元价值共同塑造。城市管理行政执法该如何在坚持效率、控权价值取向上实现执法公平、正义？面对城市社会治理多元复杂政治与法律环境，本文提出从“效率、控权”价值维度剖析城市管理执法实践问题，分析不同价值维度下城市管理行政执法行为模式，解释现实生活中不同执法行为选择背后的深层次原因和运行逻辑，探讨在二元价值互动中的行政执法，应选取何种执法模式以实现城市公共治理目标。

二、效率与控权：一种价值维度的分析框架

从社会治理有效性角度看，在效率与控权二元价值共同约束下，行政执法应立足于实现依法执法与执法有效性的统一。然而，当前许多行政执法却反映出效率与控权之间的博弈与冲突，比如行政执法应更注重强化法的权威性、秩序性，还是服务性、有效性；执法对象应被视为顾客还是公民；执法应如何实现政治目标、法治目标及社会目标之间的有效平衡等。现实城市管理领域行政执法出现的选择性执法、运动式执法、被动式执法以及执法不作为等执法乱象深刻反映了执法主体根据自身执法目标、特定情境对效率、控权采取的某种价值偏好。在公共行政“去政治化”“去法治化”历史变迁和行政法“控权”思想双重影响下，行政执法如何在秉持效率、控权价值前提下实现严格执法、有效执法，是本文分析城市管理领域各种执法困境、执法乱象，探寻解决之道所期望达到的理想状态。鉴于此，我们从效率、控权二元价值维度将城市管理领域各种执法现象纳入统一性分析框架，形成四种类型模式（表1），并进一步阐述城市管理领域不同行政执法行为事实上深刻反映着效率与控权的互动博弈过程。现实城市管理行政执法实践就是行政执法主体根据自身所处特定情景和特定执法目的，选取某种价值组合形态，采取不同行政执法模式，产生不同执法效果的结果。

1．“高效率、低控权”模式。该模式下，行政执法机关遵循一种以量化绩效考核为目标的执法成本效益核算，注重执法绩效产出。该模式受管理主义“效率”价值影响颇深，法治控权被认为是束缚行政主体行为的枷锁。管理主义者认为，法律尤其是广泛的行政法程序要求不仅限制行政官员的自由裁量权，还会加重行政负担和降低行政效率。美国行政学家就曾尖锐的批评说：“如果说有人在这种新秩序（现代公共行政）中无足轻重的话，那就是法律人。他们社会形象低微，与新管理主义精神格格不入，代表一切令人厌烦乏味的事物。”现实中，适用于政府管理性职能部门的目标管理制度被直接移植到行政执法部门，行政执法高效率成为上级部门考核执法主体履职是否到位、充分的重要衡量指标，而在压力型量化考核指标约束下，行政执法主体常常采取诸如运动式执法、趋利性执法、选择性执法等执法方式，“以罚代管”成为主要执法手段。趋利性执法预示着执法方式的政治化和非规范化，甚至不合法，因为它违反了依法行政原则、比例原则、合法预期保护原则等行政法基本原则。趋利性执法本质上是滥用自由裁量权，导致执法不合法亦不公正。选择性执法则是在城市公共空间存在“违法过剩”情况下，执法者以选择性执法完成执法目标任务或进行权力寻租的结果，表现为选择性执法权力滥用，为地方保护主义、部门保护主义以及权力寻租留下了空间。在当前基层执法资源相对有限背景下，选择性执法成为行政执法主体完成上级执法目标绩效考核任务和进行部门权力寻租的重要策略平衡点。

2．“低效率、高控权”模式。现代行政法治注重对行政权力的有效控制与约束，防止其恣意妄为，强调以实体合法、程序正当、权利保障以及“法无授权不可为”等法治规范来实现依法行政、依法执法理想目标。行政法“控权”既是目的，也是手段。在城市公共空间，行政执法面对的环境错综复杂，不同阶层、不同群体的利益诉求呈现出多样性、多元性特征，它们之间有时甚至是相互矛盾和冲突的。在这种复杂矛盾环境下，行政执法既要遵循法治标准依法执法，平衡不同相对人之间的多元利益诉求，又要综合考虑执法行为与党的执政理念、政府治理目标以及社会稳定目标等的相互关系。面对复杂的执法环境，受行政法“控权”理念和社会稳定政治目标约束，城市管理执法主体为了降低自身执法风险（政治责任风险、法律责任风险等），常常会采取变通性的“象征性”执法，比如机械式执法、献花式执法、静默式执法、卖萌式执法等柔性无效（微效）式执法。这些“柔性”执法方式虽然不会带来程序违法问题和社会批评，但却面临执法权威性、有效性质疑。此时，行政执法过程注重的更多是象征性的形式合法性，而法治权威性、执法有效性等则在法治控权论和以人为本理念影响下被忽视。

3．“低效率、低控权”模式。该模式下，城市管理行政执法常表现为执法者在内外动力缺失情况下采取执法不作为、执法乱作为或者被动性执法。对于“街头官僚”而言，在缺乏刚性执法监督制度约束和上级部门政治压力下，面对各种执法风险和谋生型弱势群体的直接抗法、游击战术式违法，他们会选择执法不作为，对各种违法行为视而不见。只有当各种违法乱象严重影响社会秩序时，他们才会从不作为转为被动性执法。被动性执法常表现为执法被各种违法现象牵着鼻子走，执法滞后于各种违法行为、滞后于公众诉求，出现“不批示不理”“不举报不理”“不曝光不理”，有时甚至需要社会和公众付出沉重的代价。被动性执法是在外部政治、社会舆论压力下被动启动和实施的执法行为，具有不及时、不彻底、不连续和不持久等特征，执法主体常采用突击检查、严打、集中查处等执法方式，政治任务色彩较浓，法治色彩和法治因素常被忽视。行政执法乱作为则是行政执法主体在一定情景模式下违法滥用职权，进行权力寻租获取特殊利益的违法行为，表现为执法权力的恣意、滥用。比如城管执法队员收取摊贩“保护费”、高速公路处罚超载运输不开罚单私藏罚款等。执法乱作为是行政执法权力的异化，它增加了社会交易成本，导致社会效益的净损失，带来政府治理的信任危机与合法性危机。

4．“高效率、高控权”模式。“高效率”主要是指行政执法行为的及时性、有效性、合理性以及公平公正性，它能够最大限度地维护公共利益和回应公众需求。实现法治的有效性是行政执法的核心价值目标。正如王名扬教授所言：“在考虑政府权力的时候，首先应着重发挥权力的效益，其次才是防止权力的滥用”。“高控权”是指行政执法行为的程序正当、实体合法，能够对执法自由裁量权进行有效规制，防止执法主体滥用自由裁量权造成对法治的实质损害。构建科学的行政执法体制，推进行政执法公平、公正、有效，实现社会公共利益和公民权利有效保障是行政法治的理想，它表现为执法权力运行的规范、有序，执法结果的公平、公正及有效。当前，我们推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要进一步转变地方政府治理范式，实现执政理念、治理理念与行政执法目标之间有效融合与相互协调，以有效解决执法碎片化、执法规避法律规制以及执法自由裁量权滥用等问题。

三、不同维度下行政执法类型分析

（一）“量化考核”模式下的变通式效率执法

1996年出台的《行政处罚法》规定行政处罚实行“收支两条线”的罚缴分离制度，罚款与执法经费实现分离，这为我们推进执法体制改革奠定了制度基础。罚缴分离制度在显性法律外观上杜绝了执法机关以罚款进行牟利和上级部门以罚款数量进行量化执法考核的制度缺陷。然而，在现实制度运行层面，隐藏在显性法律制度背后的是地方财政按罚款收入比例实行经费隐形返还制度，这种财政返还隐性制度构筑了地方财政与行政执法主体之间的利益同谋关系。而分税制改革带来的地方财政压力，使得隐性罚款收入“量化式”绩效考核事实上广泛存在于各类执法领域，同时我国地方治理中的“行政发包制”、政治“晋升锦标赛”进一步强化了“街头官僚”执法者的量化执法绩效考核压力。在城市化加速推进和流动人口高度聚集的城市公共空间，“违法过剩”是一种常态，面对各类“违法过剩”情景，在量化式绩效考核与政治晋升锦标赛双重压力下，城市管理执法部门常常会选择“以罚代管”式效率性执法，罚款成为行政执法的目标，罚款后继续放任违法行为存在，以罚款执法替代责令改正执法成为常态。以作者对K市某区城管部门查处夜间渣土车运输为的调查例，根据城市管理法律法规的规定，该区渣土运输普遍存在违法行为，比如渣土车超速、未盖篷布、未按规定路线行驶、未办理许可证、车轮携带泥土或渣土掉落等。该区城管执法部门每晚均出动执法力量到主要交通路口和渣土堆放地进行执法，并对每家公司选取3—4辆渣土运输车进行罚款处罚，其余违法车辆则不加处罚，公司随后缴纳3000元/车罚款后就能继续从事渣土运输。在此过程中，罚款成为体现执法作为与执法高效率的评价指标，高效率、低控权性罚款式执法成功替代了高成本的责令改正式执法，而地方财政与执法主体形成的共同利益关系促使上级部门在考核时亦对罚款式执法产生偏好。在此过程中，罚款对象选择、罚款数额确定等成为执法主体的自由裁量权，罚款“定额制、月票制”等异化性自由裁量执法应运而生，违法主体交纳定额罚款后就可以继续实施违法行为，罚款则作为成本通过商品价格交易机制内化到后续违法行为中。执法主体选择 “以罚代管”不仅可以完成量化执法绩效考核任务，而且为权力寻租和裁量权滥用提供了巨大空间。

（二）“维稳压力型”名义控权式执法

受党的执政理念和控权理念影响，行政执法要坚持以人为本，严格按照行政法治规范行使执法权力，以保障相对人权利。行政执法程序制度、监督制度、权利救济制度等都体现了行政法律制度对执法权力的控制与约束。“街头官僚”执法深受行政法控权思想影响，行为主体合法、执法程序正当以及执法结果公平、公正等成为行政执法遵循的准则，“法无授权不可为”思想对行政执法影响深刻。然而，在实践层面，行政执法主体面临的执法环境是错综复杂的，尤其在我国政治语境下，政治维稳、社会大局稳定等成为社会治理的首要价值目标，依法行政、依法执法必须要与党的执政理念、社会治理目标相契合，才能实现社会善治。在多元价值目标主导下，面对城市管理执法环境的复杂性、执法空间开放性以及执法对象不确定性，为避免执法产生各种矛盾和群体性冲突，“街头官僚”常常以遵循“法治控权”和“党的执政理念”为名，采取机械式执法、象征性执法。“维稳”“和谐社会”等成为街头官僚规避执法责任的借口，尤其是面对城市大规模流动人口产生的多元利益诉求与社会治理难题时，为避免因严格执法导致相对人抗法、社会群体性事件和社会舆论压力，执法部门常常选择以机械性执法、柔性执法向社会传递其严格控制执法权，并积极开展执法的象征性色彩。名义上遵循严格控权的所谓文明执法、柔性执法，比如静默式执法、献花式执法、卖萌式执法等成为城市管理执法部门的最优化行为选择。这些形式外观合法性执法既能够与党的执政理念、关爱弱势群体社会心理等相互吻合，又能够有效规避执法主体因严格执法产生的各种风险和责任，而且还能向外界传递执法者积极执法的外部效应。然而，这些以所谓维稳、和谐社会为名义的象征主义控权式执法，事实上却是执法主体没有依法履行好法定职责，放任各种违法行为不断产生进而出现“违法过剩”的重要原因，同时它还浪费着各种执法公共资源，导致公众对法治出现信任危机和政府合法性危机。

（三）“不作为——被动式”无效性执法

长期以来，我国市场经济法治化进程和公民法治意识相对比较滞后，这为各种违法行为提供了空间。在经济活动领域，脱离于政府职能部门有效监管的各种违法事件普遍存在，比如食品药品安全问题、城乡违法建筑问题以及违法交通运输问题等。在城市公共空间，大规模流动人口涌入带来就业、社会保障、公共安全等社会治理难题，各种主体之间基于不同利益诉求产生的社会矛盾与冲突相互交织，尤其是弱势群体“谋生型”小微违法行为在城市社会治理中普遍存在，“违法过剩”成为城市有效治理的顽疾。面对社会转型的各种风险和矛盾，“街头官僚”作为直接对社会群体实施法律规制的主体，在执法过程中自然会理性地判断各种执法风险和挑战，而且，当前我国县、区等基层普遍存在执法资源配置不充分、执法队伍力量不足等客观现实问题。面对违法过剩、执法资源不足、执法风险增高以及执法责任监督制度虚置等多重因素影响，作为理性的“街头官僚”，不作为式无效性执法常常成为其理性决策选择。只有当不作为式执法产生某种公共问题（比如食品安全问题、城市环境脏乱差问题等）并引起上级政府和社会舆论高度关注时，在政治压力和社会压力共同作用下，不作为式无效性执法才会迅速转变为被动式执法、运动式执法，当执法环境有所好转或社会压力逐渐减小后，不作为式无效性执法又恢复成一种常态。

四、破解城市管理执法困境之路径选择

（一）构建城市管理领域立法、执法多元主体商谈机制

当前，城市管理领域出现的“违法过剩”和执法过程的效率、控权价值困境，根本原因是城市管理领域立法相对滞后，不能适应快速城市化发展需求，同时多元主体间利益平衡的现实困难也进一步加剧了执法的困境。对此，首先，我们要积极推进城市管理领域立法，着重构建多元主体立法商谈机制。长期以来，我国城市管理领域法律被细化为《城市房地产管理法》《城市市容和环境卫生管理条例》《城市管理执法办法》等多层化的部门法，呈现出立法“碎片化”特征。近年来，在城市高速发展和流动人口大规模向城市聚集背景下，原城市管理法律法规体系面对城市不同阶层多元化利益诉求的复杂情景显得明显滞后，法律如何在法治秩序、政治理念以及社会稳定之间寻找到恰当的平衡点，考验着立法者的智慧。加强城市管理领域立法工作，不仅有利于进一步完善国家立法体系，而且能比较有针对性地对城市化进程中的城市治理难题提供及时、有效的法律保障。因此，根据党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》总体要求，2018年，第十三届全国人大通过的《宪法修正案》第四十七条明确在宪法第一百条增加第二款内容：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”这是我国城市化进程中城市公共治理对立法客观需求产生的必然性结果。赋予设区的市级人大立法权有利于城市及时、有效解决城市公共治理面临的法律滞后性问题。目前，国家《城市管理法》也已列入全国人大常委会议事日程，这些都将为我们解决好城市公共治理领域不同社会阶层多元化利益需求，尤其是妥善处理和平衡好不同群体底线需求与发展需求之间的关系奠定法制基础保障。

鉴于此，我们应在城市管理立法环节构建多元主体立法商谈机制，立法时都要充分听取各利益相关方（比如城管部门、城市居民、个体经营者以及务工人员代表等）的意见建议，确保城市管理法律标准与尺度能够最大限度促进不同群体对自身生存权利、发展权利的维护，同时增进对他人权利的理解和尊重，舒缓社会紧张关系，为共创和谐社会奠定法治前提。其次，在执法环节要引入执法协商沟通机制，平衡好不同群体之间的利益需求。在城市环境治理方面，一方面城市居民对市容环境有需求，要求干净、整洁的市容环境；另一方面社会弱势群体为了生存，需要摆摊设点谋生。面对不同群体的多元利益需求，我们要构建城市管理执法利益矛盾协商沟通机制，引导不同群体通过协商、沟通形成市容环境治理共识，相互尊重彼此的生存权利、发展权利，舒缓彼此间的利益冲突与矛盾。执法部门在执法过程中要平衡好执法政治性、社会性、法治性之间的关系，以权威性、强制性法律为后盾，尽可能采取引导、劝勉、有限规制等执法方式推进执法，综合运用行政规划、行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制手段解决矛盾和争议。对于轻微式违法行为，采用只纠不罚制度，以有效缓解弱势相对人与执法者之间的对立情绪，为执法行为建立适当的缓冲空间。当然，执法方式改进必须以法律强制性为支撑，强制性手段可以备而不用、引而不发，但必须发挥有效威慑力，才能对行政执法起到事半功倍的效果，当违法行为超出必要限度，突破公共利益与个体利益正当性之间的平衡点时，就要及时采取强制性执法措施，维护社会有效治理。

（二）推进财政制度和执法绩效改革，破除财政返还隐性制度对执法的扭曲性激励

发展型政府逻辑下的“行政发包制”与“晋升锦标赛”使得城市管理行政执法这类公共事务一方面在地方政府治理视野中处于边缘从属性地位，另一方面却又激发着执法主体开展某种偏好型执法，以彰显自身在体制中的存在价值并提升领导者自身晋升优势。同时，财政返还隐形规则将罚款收入与执法经费挂钩，更直接导致对城市管理领域执法的扭曲性激励和权力异化。要消除这些执法弊病，只能从改革其赖以生存的制度环境入手，斩断地方财政与执法部门之间的利益合谋关系，消解财政返还隐性制度、量化式考核等对执法产生的异化。首先，要改革中央、省与地方基层（市县）的财政分配制度，中央、省级政府在下放地方公共事务责任尤其是推进执法力量下沉，整合基层执法队伍的同时，要配套性地推进财政分配制度改革，制定合理的地方财政分配激励机制，进一步充实地方财政基础，确保事权财权统一，保证基层执法经费的充足。其次，改革执法经费按罚款比例拨付的预算划拨制度，构建以职能、责任及结果为导向的预算经费投入管理方式。政府部门首先根据执法主体的法定职能及履行职能所需消耗资源制定绩效考核指标。在此，绩效考核指标主要是执法所产生的社会效益，包括文明城市指标、违法建筑发生率、违法投诉率、投诉约谈频次等，然后再依据“资源消耗、结果指标”来核定预算经费划拨额度。第三，改革依法行政执法绩效考核方式。执法绩效考核关键是要以法定职能、执法责任以及执法社会效果为依据来科学设计考核指标，杜绝以罚款金额和单纯执法案件查处率、败诉率来评价执法效益。同时，上级政府部门更不能对执法部门外观合法的变通式执法、象征主义式执法等实质违法滥权行为视而不见或容忍默许，而是要对各种名实分离的执法行为采取约谈、问责处分等措施，如此才能有效杜绝各种异化性执法。

（三）推进执法目标与党的执政理念、政府整体性治理目标有效契合

20世纪90年代以来，为解决政府职能高度分化产生的社会治理“碎片化”问题，西方各国在公共管理改革运动中引入了“整体性政府”理念，希望通过加强纵向中央政府的控制和横向部门间的合作与协调实现整合，提高公共服务质量和效率。在整体性政府理念下，政府整体性治理目标必须遵循以实现社会公共利益和满足公众需求为导向的价值塑造机制，在制度层面则要进一步推进组织机构精简和职能整合，实现权力有效下放和行政责任制有效落实。在我国特殊政治语境下，政府整体性治理目标要反映中国共产党的执政理念、执政目标，党的执政理念、执政目标也都深深嵌入政府整体性治理目标体系，政府发展目标和具体制度供给亦体现着党“以人民为中心”“执政为民”的政治逻辑与政治蕴意。地方政府治理要在推动经济快速发展的同时，积极保障和改善民生，不断增进人民福祉，维护社会和谐稳定，促进社会公平、正义，这是政府治理目标与党的政治伦理准则的价值归宿。

就城市管理执法而言，只有实现执法目标与党的执政理念、政府整体性治理目标有效契合，行政执法才能在复杂社会情景中实现依法执法和执法结果的公平正义。首先，行政执法要以党的执政理念、执政目标为指引，坚持执法为民理念，将依法执法、执法为民、实现社会公平正义确立为行政执法的首要价值，将党的执政理念、政府治理目标融入行政执法实践过程，以重塑基层执法者的价值理念。当前，各地行政执法中出现的罚款式执法、重复性执法以及暴力执法，从根源上讲都是执法者价值理念扭曲所致。他们将依法行政简单地以形式法治逻辑、纯技术行政效率逻辑来理解，并以机械式执法、变通式效率执法来解决各种社会矛盾和问题。法治本质上是社会利益的再分配过程，执法是实现法治所赋予的社会利益的有效分配，是各方利益相互博弈基础上的利益最大化，是一种社会利益均衡机制的形成过程。执法实践不仅仅是纯粹的遵循法律的过程，同时也吸纳、体现着政治伦理因素和政府整体性治理目标。行政执法是法治逻辑和政治逻辑相互融合、互动的过程，“执法过程的政治逻辑的存在，表明执法并不仅仅是纯粹执行法律的过程，其核心运作同时表征着一定的政治逻辑” 。因此，行政执法部门在执法过程中要树立兼顾不同社会群体利益的城市管理秩序理念与执法理念，以执法理念重塑、执法目标革新推进执法人员行为转变。其次，要在坚持法治标准基础上实现执法政治效果、社会效果及法治效果的统一。法律是评价社会公共利益和相对人正当利益原则的重要标准，但并不是唯一标准。正当利益原则体现着法治在实现公共利益与相对人利益之间均衡的限度。当前，我国社会结构深刻变革带来执法环境高度复杂化，执法过程常受到多元主体利益博弈的影响。因此，在实际执法活动中，城市管理执法部门要结合具体执法情景、执法对象，在法制规范性基础上，实现执法政治效果、社会效果与法治效果的协调与平衡。

（四）构建执法部门与管理部门横向协同框架机制

随着现代公共行政进一步迈向专业化、精细化，政府各领域管理性职能、执法性职能日渐分离，政府治理呈现碎片化、条块化、离散化趋势。在城市行政执法领域，长期以来一直存在着信息孤岛、多头执法、重复执法、执法扰民等突出性问题，政府管理性职能与执法性职能一直没有得到厘清，综合行政执法体制改革成为某些部门“甩包袱”的契机，与行政执法密切相关的行政规划、行政许可、行政审批、行政强制等信息资源缺乏有效传递、共享机制，进而出现执法、管理（服务）“两张皮”现象。整体性政府治理理论提出搭建跨部门横向协同制度框架，以实现目标、信息传递的有效协同与配合。这为我们推进城市管理行政执法体制改革，解决城市管理碎片化、条块化问题提供了有益思路。

根据整体性政府治理理论，城市管理行政执法体制改革要着力构建跨部门横向协同框架机制。一是要推进行政执法目标与相关职能部门管理目标之间相互衔接。只有实现目标整合与协同，跨部门横向协同框架机制才能有效构建起来。比如，住建部门在规划、审批居民住宅区建筑时，要提前考虑未来居民生活便利性和城市治理执法成本，要将城市建设规划目标与社会治理目标相互衔接，才能从根本上解决未来城市管理行政执法面临的治理难题。二是以公共利益为价值指引，构建城市治理各领域管理行为与执法行为之间领导沟通机制、信息共享机制、行为协调机制。在城市公共治理领域，行政执法主体既要依靠跨部门横向协同框架机制将执法查处信息及时传递给同级职能部门，又要依靠纵向科层制层级关系，将相关信息及时上报主管领导和上级业务指导部门，进而依靠纵向权力结构体系实现横向治理协同，并有效防止因信息不对称导致上级领导决策失误及执法环境恶化。对于执法过程中出现的部门利益价值目标冲突，比如地方政府招商引资带来环境污染，而环境执法部门常常难有作为的问题。一方面，我们要重塑行政领导决策者公共行政“正义伦理观”，以行政伦理重塑党政领导“以人民为中心”的政治意识与价值伦理。另一方面，依靠上一级政府强有力的政治问责、行政问责刚性制度约束，促使城市管理领导者转变发展理念，主动协调管理部门与执法部门之间的矛盾与冲突，实现城市公共治理不同目标之间的有效均衡。

（五）强化各类主体监督，防范自由裁量权异化性使用

城市公共环境的复杂性决定了行政执法要综合考虑多重目标因素，而且我国城市管理基层普遍存在执法资源配置不均衡、不充分等问题。行政执法必然具有一定弹性和伸缩性，执法自由裁量权也必将长期客观存在。对执法过程而言，要“避免随意性的现场自由裁量，杜绝出于私利而‘出卖’执法的现场”，首先要着力构建执法自由裁量基准制度，确保执法行为不仅遵循法律制度规范，而且应受自由裁量基准制度之约束。其次，推进执法过程信息公开，强化各类主体监督功能。国家权力机关、上级复议机关、检察机关等权力主体应发挥对执法的主动性审查功能，通过案件评查、行政复议、公益诉讼等方式强化对执法权的监督与制约。同时，在推进执法信息公开的前提下，依托新闻媒体、社会组织及公民个人等社会力量实施有效监督，有效杜绝“违法过剩”情况下出现的各种组织化非制度性、变通性执法行为。第三，进一步夯实基层执法力量和执法问责机制。执法体制改革既要注重将执法重心、执法力量下放到市县、街道等执法一线，又要进一步强化执法主体责任，增强执法责任制度刚性约束力，落实好执法问责机制，以确保城市管理执法过程与结果公平、公正及有效。

总而言之，通过效率与控权价值维度分析框架研究现实中的各种选择性执法、运动式执法以及执法不作为等执法乱象，这有利于我们从一个新的视角来研究和分析城市管理执法面临的各种顽疾。随后，基于“高控权、高效率”分析框架，本文提出构建法治、公平及有效的执法模式，强调要推进城市管理领域立法、执法多元主体商谈机制，并重点改革财政制度和执法绩效考核机制，改变执法行为赖以生存的制度环境，增强执法目标与党的执政理念、政府治理目标的契合。同时，要积极构建城市管理跨部门横向协同框架机制，不断强化执法过程监督与责任制度落实，进一步充实基层执法力量，有效防止自由裁量权恣意和滥用，这些改革举措对深化当前城市管理执法体制改革具有一定的实践指导性。

作者简介：杨临宏，云南大学法学院教授。文章来源：《行政法学研究》2020年第4期。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

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